各國法律扶助
台韓二國法律扶助制度之比較
今年 六月廿四日 ，法律扶助基金會開辦前七天，韓國法律扶助公團代表李律師和陳處長前來本會拜訪，鄭文龍秘書長和我一起接待，我們在剛裝潢好三天的辦公室談了二小時，交換兩國法律扶助制度之異同，會後他們邀約我們明年可到韓國互訪，在拍照和相互祝福下，結束了此次拜訪行程。
七月一日 起本會五個分會同步開始運作，在將近二個月之實際服務中，我心中產生不少感想和心得，回想與韓國代表的對話，參考其提供之書面資料及司法院行政廳林吉輝科長所著「韓國法律救助制度」(司法週刊1185期及1186期)，茲整理下列數項比較，作為我國法律扶助制度運作及改進之借鏡：
一、韓國法律扶助制度比我國早了十七年：
韓國早在一九七二年即已設立法律扶助協會，並於一九八六年制定施行「法律扶助法」，一九八七年成立法律扶助公團，而我國二○○三年十二月廿三日三讀通過法律扶助法， 二○○四年一月七日 公布生效，法律扶助基金會 二○○四年七月一日 開始運作，相較於韓國一九八七年成立法律扶助公團，我國足足慢了十七年。韓國和我國國力相當，各項建設也平分秋色，可是那天下午已有十七年經驗的韓國法律扶助公團代表來拜訪我們剛裝潢好三天且未開始運作的法律扶助基金會，我內心誠感遺憾。我國一、二十年來司法改革會議中均會提到建立法律扶助制度，並做成決議，但負責此項法案的法務部卻不動如山，將此決議束之高閣，直到六、七年前在民間的推動下，官方才重視此項法案並完成立法，因此改革最重要的是確實落實，而非紙上談兵。
二、法律扶助組織應民營化並具獨立性，以求彈性和效率：
韓國一九七二年成立之法律扶助協會，其總部設於司法部，協會會長係由司法部副部長擔任，協會成員包括專任全職之職員及兼任之檢察官及司法部官員，但這個官僚體制之人事結構在執行法律扶助工作上引發了一些問題。因此，韓國於一九八七年創設法律扶助公團，但該公團仍屬半官方半民間之團體，與世界各國多以民間性質之團體來辦理法律扶助事業有所不同，其公團董事長係由司法部長任命，法律扶助協會之職員及官員均由該公團承接，韓國已經發現官方性質之公團，其運作上缺乏彈性，組織過小，並無法滿足韓國人對法律扶助之需求，韓國自一九九九年起在其五年之計劃中已朝向擴大公團之組織、提高公團之活性化和效率化、強化公團之獨立性，建構公團成為法律扶助體系之中心機關。
我國草擬法律扶助法時，鑑於官方組織之官僚化，欠缺效率，法律扶助組織即朝公辦民營，獨立性之民間組織之方向規劃，成立獨立之法律扶助基金會，而非設於司法院或法務部之下，基金會十三名董事雖均由司法院院長聘任，但官方代表僅五名，來自民間之律師、學者、弱勢團體代表及原住民代表計八名，以彰顯非官方組織。目前基金會秘書長及五個分會會長及執行秘書均由律師擔任，所聘職員亦均非公務員身份，本會 七月一日 開辦之初，即強調我們的理念是「公辦民營」，即親和的態度、效率的流程、彈性的調整和專業的服務。司法院基於捐助者和主管機關之角色，必須監督法律扶助基金會，因而制定監督管理辦法，固然無誤，惟期待司法院勿忘法律扶助法有關基金會獨立性、民營化之立法精神，請求彈性、效率之目標，於監督基金會業務、財務之際，切勿將官方官僚體制，僵化的運作模式，強行加諸基金會，也切勿以概念法學之思考強行介入基金會彈性效率之運作，否則將發生韓國法律扶助公團官僚化、欠缺效率之困境。韓國來訪代表聽到我們有關「公辦民營」之理念時，詢問台灣是否有很多此種類型之組織，並表示韓國應向台灣學習。
三、我國政府之捐助和補助並不亞於韓國，但韓國法律扶助公團與民間團體簽約接受捐款，值得我國參考：
韓國法律扶助公團二○○三年歲入230億韓幣，政府補助166億(約新台幣4億多)，佔百分之七十二，我國司法院二○○五年預算補助法律扶助基金會4億5千萬元，行政院院長於法律扶助法三讀通過之前同意每年補助5億元，參諸韓國人口四千七百多萬人，比我國人口大二倍，我國政府之補助顯然高於韓國。
韓國一九九九年總統諮詢機構，司法改革推進委員會決議由過去三年罰款的政府收入中，捐出五，○○○億韓元(約125億新台幣)給法律扶助公團促使公團之獨立。我國法律扶助法規定基金會之基金為新台幣一百億元，除民間捐助外，由主管機關逐年編列預算捐助，參諸前述我國和韓國之人口比例，我國政府有關基金之捐助，也顯然高於韓國。
韓國法律扶助公團自 一九九六年七月一日 起，藉由與農、漁會中央協會、朝興銀行、KT&G(香煙人參公社)及婦女部等簽約協議，以各該部門之捐款，針對固定範圍之對象提供免費法律扶助。我國法律扶助法規定基金會之經費來源，除主管機關司法院逐年編列預算補助外，尚包括中央政府相關部會、縣市政府之補助，律師公會之捐贈及其他團體或個人之捐贈等，因此基金會將來如何與弱勢議題相關之政府機關如勞委會、原民會、內政部及地方政府或民間組織如工會、農會、漁會等洽商捐款或合作事宜，將是一大重要課題。
四、韓國以受僱律師為主，人數有限，將影響扶助案件之數量和品質，我國以契約律師為主，人數充裕，確保扶助案件之數量和品質，並鼓舞執業律師參與社會改革之熱情：
韓國法律扶助公團原先與執業律師簽約合作，由執業律師處理扶助案件，但因給付執業律師之酬金僅市場行情的五分之一，執業律師並不熱心參與，因此當公團的扶助案件增多時，只好僱用律師處理扶助案件。公團目前有一個總部，十三個地方分部，四十二個支部，迄 二○○三年五月一日 公團僅有二十五名專職受僱律師及五十五名兼職受僱律師負責提供訴訟代理之扶助工作，相對於韓國人口數及扶助案件，扶助律師人數顯然偏低，將影響扶助案件之數量及品質。再者，絕大部分之執業律師均與法律扶助工作無涉，執業律師將失去經由扶助案件對弱勢者之人權多一點認知，對社會改革多一點參與之可能性。反觀，依我國法律扶助法之規定，原則上與執業律師簽約合作為主，例外特殊情形，基金會才雇用律師。基金會所屬五個分會運作二個月來，已有上千名執業律師加入扶助行列，扶助案件均由執業律師負責處理，除偏僻地區執業律師不足或為處理緊急案件等例外情形，基金會才雇用律師。基金會給付執業律師之酬金約市場行情之一半或三分之一，各地執業律師熱心參與，每位執業律師負荷之扶助案件不致於過多，將能確保扶助之品質。台灣四千多位律師中，已有四分之一的律師參與扶助工作，經由接觸弱勢者和處理案件，將更了解該類型案件當事人之處境，相信經過一段時間，將有不少律師願意投入該類型案件之法治教育或制度改革，提升律師參與社會改革之可能性。
五、韓國規劃替代役人員加入法律扶助工作是值得肯定，但由替代役人員擔任刑事辯護人，品質堪虞，有待商榷：
韓國於一九九四年公布實施「公益辯護人法」，規定派任軍法官之人，經司法部一定之訓練後，雖無律師資格，仍可擔任刑事辯護人(公益辯護人)，為期三年。韓國目前有一百四十二名公益辯護人被分發至公團總部及其他五十五個分部及支部，負責刑事案件之辯護工作。我國替代役有社會役及司法行政役等，但尚無於法律扶助基金會擔任替代役之規定，韓國前述立法使替代役者參與法律扶助工作，是值得參考仿效之方向。今年 七月一日 基金會成立前，曾拜訪司法院，提及類似構想，司法院也持肯定態度，並表示須與相關單位溝通，修改相關法令。
刑事辯護是難度極高之工作，尤其去年修法強加詰問制度後，已非法律系所剛畢業之替代役所能勝任。韓國以替代役擔任公益辯護人，此種作法顯然不如我國公設辯護人制度，其辯護品質堪虞，有待商榷。我國義務之刑事辯護已有公設辯護人，義務辯護制度及法律扶助制度，並不需要替代役擔任辯護人。但是如有法律扶助之替代役，法律系所或相關系所畢業之役男，將可協助各分會簡單之法律事務，審查之紀錄及其他行政事務，一方面各分會可節省人力，節省開銷，一方面使這些役男接觸社會弱勢者和律師，學習社會關懷及法律實務，將一舉兩得。
六、法律諮詢占韓國法律扶助之占絕大部分，僅少數案件是訴訟代理，我國法律扶助以訴訟代理為主，扶助訴訟代理之案件可能高於韓國：
韓國法律扶助提供各種法律諮詢，占法律扶助之絕大部分，包括面談諮詢、電話諮詢、傳真諮詢及網路諮詢等，二○○三年高達五百九十三萬多件。除法律諮詢外，尚包括訴訟前之扶助及與訴訟相關之扶助，但真正訴訟代理之扶助則佔極少數量，例如民事及行政訴訟僅六千多件，而刑事案件僅有一萬六千多件。
我國法律扶助種類包括法律諮詢、法律文件撰擬、調解和訴訟代理及辯護，基金會認為台灣各地已有既成之諮詢管道，而且弱勢者如有訴訟需要進行，僅口頭諮詢，甚至撰擬法律文件，均無法完全幫助弱勢者，因此訴訟代理及辯護是基金會主要扶助種類，今年不到二個月期間已有一千件准予扶助，絕大部分均是訴訟代理及辯護，以此數量推估，加上明年增加五個分會，明年扶助案件應可達到一萬件。如果不考慮與我國公設辯護人相似之公益辯護人制度，並考量二國之人口比例，我國訴訟代理及辯護之扶助案件有可能高於韓國。我國法律扶助制度雖然比韓國慢起步，但只要方向正確並認真落實，我們相信必能迎頭趕上。
七、韓國無資力之收入要件比我國寬鬆，但財產要件比我國嚴格：
韓國人民申請法律扶助之要件是個人為單位計算，申請人每月收入低於一百七十萬韓元(約42,500元新台幣)，且不納財產稅，沒有不動產者，依此計算，二○○四年法律扶助對象範圍約全國人民的三二．八％，但訴訟代理之扶助必須勝算率高達百分之九十才會准許，因此扶助對象範圍雖然高達三二．八％，但訴訟代理之扶助案件才六千多件。
我國人民申請法律扶助之要件是以父母、子女、配偶及同財共居之親屬為單位計算，在一定親屬互負扶養義務之我國，如此規定比較合理。申請人如無上述家人，其每月收入必須低於22,000元(台北28,000元，高雄23,000元)，比韓國還嚴格，但我國不限於申請人或其家人沒有財產，如果自住房屋或自耕農地，其公告現值新台幣四百萬元範圍內不予計算，此比韓國寬鬆。我國就申請案件是以「非顯無理由」為要件，比韓國勝算率百分之九十才准予訴訟代理扶助寬鬆甚多。
八、我國法律扶助之審查比韓國有效率及彈性：
韓國法律扶助公團是由工作人員作初步審查，再彙整報給律師決定，一個案件申請到審查決定約一個星期，申請人必須帶齊所要求之文件，如有欠缺必須補件，如補不齊則駁回，弱勢之人民可能因文件不齊而無法獲得扶助。
我國台北及高雄分會是一位審查委員和申請人面談，當天再由三個審查委員評議，審查委員不是律師，就是法官、檢察官或學者，並非工作人員，如無例外，一天即通知申請人審查決定。我國法律扶助不強調文件主義，如果申請人沒有帶齊文件，但審查委員依申請人之陳述、切結，及面談之觀察，認為符合要件者，即可准予扶助，如果事後發現申請人虛偽不實時，再撤銷其扶助，其意旨在於講求效率、彈性及誠實、信任，不要因百分之二的申請人不誠實，就使得百分之九十八的申請人疲於奔命，也使分會增加無謂成本。
九、我國准予法律扶助之案件原則上應准予訴訟救助，並有分會出具保全程序之保證書之規定，此為韓國所無：
我國法律扶助法第62條規定，法律扶助基金會各分會准予法律扶助之案件，法院原則上應准予訴訟救助。第65條規定分會如認為法律扶助事件顯有勝訴之望，且有聲請保全程序之必要者，分會得出具保證書以代擔保金。前者規定使基金會暫時免予代申請人支付訴訟費用，使有限的預算可以協助更多需要的人。後者規定使弱勢申請人如果係民事訴訟或行政訴訟之原告時，不要因繳不出擔保金，而眼看對造脫產，訴訟變無實益。韓國法律扶助法均無前述二項規定，法律扶助公團如准予民事訴訟原告法律扶助時，公團必須先代繳裁判費，如果申請人需保全程序時，公團必須先代繳擔保金。因此，韓國對於民事訴訟之訴訟代理扶助，必須勝訴率百分之九十才會准許，使得審查從嚴。
十、韓國對於在押被告及警局第一次訊問之律師在場均有扶助，我國應儘速建立此方面之制度：
我們請教韓國來訪代表，韓國是否扶助警局第一次訊問之律師在場？他們表示最近才有扶助。我們又問在押被告如何申請法律扶助？他們表示由其家人申請或由在押被告書面申請，但公團每週會到監所巡迴。
我國警調第一次訊問律師可以在場，律師雖然常常無事可做，但卻是防止警調違法取供之重要機制。日本在一九九五年尚無健全法律扶助制度時，其日辯聯及各地律師公會已建立「輪值律師制度」，即人民遭警局第一次訊問可以免費請律師公會派「輪值律師」在場。一九九九年我國全國司法改革會議也決議請律師公會全國聯合會建立警調第一次訊問之輪值律師制度，但全聯會只有團體會員，迄今並未建立此項制度，法律扶助基金會既已創立，即責無旁貸。目前基於急迫性案件，扶助律師不易安排，基金會僅就較可能違法取供之強制辯護之重罪，准予安排輪值律師在場，細節部分尚待與警調單位及扶助律師溝通協調。至於在押被告通常涉嫌重罪，如果冤屈，對人權影響重大，但是在押被告無法到分會申請，有些在押被告並無親友可代理申請或不知案情無法申請，因此如何建立視訊會議設備使審查委員方便審查或如何建立定期巡迴到監所審查之機制，均是基金會目前急需突破之課題。