環保
魔鬼藏在細節裡-如何找出環說書瑕疵？（環境法律人協會期刊第六期，2016/06）
記錄／林峰寧
編寫／邱瑛琦
前 言
環境影響說明書，是開發單位為開發行為前，針對開發可能影響之範圍，記載環境現況、預測開發行為可能引起之環境影響、提出環境保護對策、替代方案等，所提出之說明書（以下簡稱為「環說書」）[1]。而環說書應記載事項，則是依環評法第6 條規定，其中第6 款「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」，是環說書最容易出現瑕疵之處。
開發單位委託顧問公司撰寫環說書，而顧問公司既然受開發單位委託，為完成受委託之任務，自會盡量美化環說書的內容，以便開發單位能順利通過環評程序。所以環說書的「本文」通常都是在避重就輕、隱惡揚善以利環評通過，重要的是詳讀環說書的「附件」，這才是實際的評估資料。
雖然環說書的內容涉及大量自然科學等專業領域，但法院發展出「八大判準」 [2] 以審查環說書的作成是否有應被撤銷之事由，此八項標準為：
1. 行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。
2. 法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。
3. 對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。
4. 行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。
5. 行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量。
6. 行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。
7. 作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。
8. 行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，例如平等原則等。
其中，最常見的瑕疵是「出於錯誤之事實認定或不完全之資訊」，以下謹以此種瑕疵類型，分享實務上出現過的各種案例情況。
一、 是否問對主管機關？主管機關回覆與環說書勾選是否相符？
確認相關評估項目是否向正確的目的事業主管機關詢問，以及逐一核對主管機關回覆與環說書勾選內容是否相符，是確認環說書有無瑕疵第一步基本功。
如雲林林內焚化爐案，需確認開發地點周邊是否有水利設施，以評估會否影響民生用水，此時開發單位應詢問「自來水公司」附近有無水利設施，即可知悉距離焚化爐1.8公里處有林內淨水廠，但開發單位卻錯誤詢問「河川局」，河川局回覆沒有水利設施，因此造成環說書的瑕疵。
另外，我們必須逐一核對主管機關的回覆與環說書勾選是否相符，如開發單位可能詢問該地是否為山坡地或原住民保留地？主管機關只回覆非位於山坡地，未回答是否屬於原住民保留地，但環說書仍兩個都勾選否，這也會造成環說書的瑕疵。
二、調查故意避開敏感熱點
開發單位可能用對自己有利的推估模式，或用不適當、不符適用條件之重要參數的設定，或假設錯誤、失真；故意避開敏感熱點的方式，來規避對開發單位不利的環境現況事實。舉例言之：
候鳥棲息時間-如國光石化案，因開發地點鄰近彰化泥灘自然海岸，是野生保育類動物「大杓鷸」在冬天的棲息地，因大杓鷸是冬天的候鳥，於十月份至隔年三月會過境台灣，但開發單位故意避開此段期間，在「夏天」去調查，而得出不正確的結果。
季節季風不同-如民國79年之鶯歌環境污染訴訟，因為鶯歌燒窯導致硫氧化物飄到稻田，使葉子枯黃沒有辦法結穗，農民因而提告。但調查時，需注意台灣冬天吹東北季風、夏天則是西南氣流，在不同季節調查要注意燒窯工廠與農田的相對位置，才能確實測量到落塵。
噪音測量-如對於噪音背景測量，開發單位如果選在廟會、十字路口等地方，噪音背景值就較大，相對開發單位施工或營運時造成的噪音就不夠明顯。
空污測量-如對於空氣污染之測量，應該要在下風處測量最為精準，但開發單位可能故意選在上風處或是45度斜下風處，能夠測量到的污染值就比較少。
取水測量-如開發之工業營運需向河川取水，需評估取水後會不會導致河川水量過小影響河川基本生態，開發單位可能挑下雨過後測量河川逕流量，因為下雨過後12小時河川的逕流量會變多，但一個開發行為要營運，真正會影響的是在枯水期而非豐水期，因此造成落差。
碰到此種情況，必須藉由學術調查報告、NGO 報告、在地居民調查、實地調查，蒐集當地訪談資訊，才能挑戰環說書的調查失真。
三、民調失真
如永揚事業廢棄物掩埋場案，為了營造當地居民歡迎蓋掩埋場的假象，開發單位偽造居民的簽名做問卷調查，但檢察官發現問卷簽名的筆跡都很類似，開發單位佯稱是因為有居民不識字而代簽，但經檢察官傳喚居民，才發現簽名是被偽造。
四、以大範圍平均值稀釋不利因素影響
如開發單位在模擬污染情況時，可能會以月或季的「平均值」作為背景值的評估基準，如此污染的瞬間最大值就會被忽略，但有時對環境產生危害的，恰恰是那污染最大值產生的時候。而應該用單點或是平均值評估環境危害，此必須確認相關技術規範對於調查方法的要求。
又如建築技術規則第226 條，坡度如果大於30% 不可作為開發建築基地，而調查方法通常是以5 平方公尺作為一個區塊，來確認坡度是否大於30%，但開發單位可能以100 平方公尺為區塊，以大面積為區塊計算時，平均坡度會被拉低，如此就看不出陡峭的區塊。
又，在確認地形地貌時，常會發生該地已經被預先破壞、整地的情形，而看不出原始的坡度是否超過30％，所以必須找出原始地形圖來確認。
五、開發計畫影響鄰近其他相關計畫，但環說書規避評估
如淡北道路案，依環評法第6 條第6 款需評估「開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況」，所謂「相關計畫」不限於開發計畫，也包含保育型的計畫、已規劃定案但尚未施工的計畫（如雲林林內焚化爐案，其預定開發地點所鄰近之林內淨水廠，即是已定案但因預算問題尚未施工）。
又如線型式的開發行為（如高鐵、捷運），需將沿線兩側各500 公尺範圍內的相關計畫納入評估範圍內，區域型的評估範圍，則是開發行為周界5 公里內，但開發單位常會主張從「開發行為中心點」往外算5 公里，此是對法官的誤導，因周界應是以「工業區最邊緣」往外計算，並非從中心點。
六、環說書以法定公法資訊為唯一依據，而忽略實地狀況
如要確認開發地點是否位於斷層帶， 不能只以法定公告為準，必須評估實際的狀況，譬如中科四期案，其中二林園區都是位於嚴重地層下陷區，雖然該區並非法定公告的嚴重地層下陷區，但天災或地震的發生，不會因為不是政府公告的斷層帶就不會產生危害，此時我們可以藉由中央地質所出版的地圖籍來比對確認，其中有完整斷層帶、破碎帶等地區資料。
再如我國空污法所定的法定污染物質落後國際所公告之種類，常有歐盟、美國已公告之法定污染物質，但台灣沒有公告，因此開發單位便不測量或不揭露台灣未公告之污染物質，但此種污染物質仍有必要納入環說書一併評估。
結 語
雖然我們是要針對環說書的評估挑出瑕疵，但我們在訴訟中的主張，不可不切實際或過度偏向環境至上基本教義派，必須在經濟開發與環境保護間找到平衡，才能說服法院。譬如說台中科學園區的案子，起初是以在地空氣品質很糟糕、PM2.5常超標為主要訴求來訴訟，但是如果做詳細調查，會發現當地的PM2.5有部分是境外移入、部分是台中火力發電廠所造成、部分是周邊電弧爐業所造成、部分是汽機車所造成，台中科學園區的產業特性是光電、半導體、晶圓代工，這些產業製程所造成的pm2.5可能很少，而在地居民訴訟到最後，甚至出現一顆樹木都不能移的訴求，但當地多是生長很快的相思樹，這樣的論述就會欠缺正當性，而過度訴諸激情，不會引起法官的共鳴。
做案件不能只有NGO的聲音，還要有在地人的發聲，但在地居民或環團的訴求，也必須去蕪存菁，轉化為法律上有力且有證據支持的主張，才能成功結合訴訟及運動。
[1] 環評法第4條第2款、環境影響評估：指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍，事前以科學、客
觀、綜合之調查、預測、分析及評定，提出環境管理計畫，並公開說明及審查。環境影響評估工作包括第一階段、第二階段環境影響評估及審查、追蹤考核等程序。
[2] 最高行政法院98年判字475號、最高行政法院99年判字30號、最高法院103年判字66號參照。